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供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业可以民营了

| 招商动态 |2016-10-20

为什么PPP与特许经营混为一谈?

19日从住建部了解到,民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业,与其他投资主体同等对待。

据新华社10月19日报道,近日住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行五部门联合印发了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》,拓宽了民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的投资渠道。

意见指出,民间资本可通过独资合资等直接投资方式、政府社会合作的PPP模式以及参与国有企业改制重组、股权认购、产业投资基金等多种渠道进入。同时鼓励民营企业通过资产兼并、企业重组,打破区域和行业等限制,解决企业“小”“散”“弱”等问题。

意见从土地供应、行业用电、金融服务等多个方面优化民间资本投资环境。在土地供应方面,突破性提供了有偿使用的供应方式;在用电方面,支持供水、燃气、供热、排水、污水和垃圾处理企业参与电力直接交易,降低企业用电成本;在金融服务方面,对民间资本加大了信贷支持力度,鼓励开展担保创新类贷款业务,支持相关企业和项目发行短期融资券、中期票据、资产支持票据、项目收益票据等非金融企业债务融资工具及可续期债券、项目收益债券,着力缓解企业融资难问题。

特许经营权之争,谁是输家?

(从三个典型案例看大江东之争)

杭州大江东产业集聚区的燃气特许经营之争,引发了社会广泛关注。在杭州中燃城市燃气发展有限公司有明确的特许经营权的情况下,杭州燃气集团有限公司及其下属合资公司——杭州大江东能源有限公司以降低企业用气成本为由,强行进入该区域,欲为区内用气企业排管供气。大江东产业集聚区管委会既是辖区政府部门和市政府派出机构,又是大江东能源的另一方股东的出资人,本该在这次纷争中扮演关键的角色,但却采取了消极不作为的态度,不能不说让人感到遗憾。

事实上,大江东的情况在全国并不是孤案,让我们来看看三个类似的案例:

一、三个燃气特许经营权纠纷案例

四川绵阳经开区港华燃气与孟林经鑫起争执

2015年5月,在四川绵阳经济开发区,四川孟林经鑫燃气有限公司在未获得施工许可的情况下,在绵阳港华燃气有限公司正在供气的中压管道附近开挖埋管,准备为开发区内企业通气。绵阳港华员工前往现场制止,进而发生剧烈冲突,当地警方及时赶到现场制止了事态恶化,双方各有一名施工人员在冲突中受伤。两日后,绵阳港华位于经开区的办公大楼被孟林经鑫的相关人员围堵,一度造成混乱局面。

经媒体调查,经开区确属于绵阳港华的独家供气区域。但在园区内企业要求降低用气成本和增加气源保证的名义下,经开区管委会决定再引进一家燃气企业进行竞争,并报请了绵阳市政府同意。但根据《四川省燃气管理条例》规定,燃气经营企业的供气区域应由四川省住建厅划分。然而,这个在经开区同一区域重复授予特许经营权的报告并没有被四川省住建厅批准。

同时,值得关注的是:四川孟林经鑫燃气有限公司是由四川孟林能源投资开发公司和绵阳鑫之力投资有限责任公司联合成立的,成立时间为2015年1月21日,注册资本3000万元。而绵阳鑫之力投资公司正是绵阳经开区管委会下属的全资子公司。

南京江北化工园区特许经营权纠纷拉锯战

2012年初,南京化工园区天然气经营权纠纷案,曾经在燃气行业市场引发不小的争议。据报道,于2005年获得南京江北地区排他性特许经营权的南京中燃城市燃气发展有限公司,在毫无防备的情况下遭遇了竞争对手——另一家燃气经营企业“南京星桐中石油昆仑燃气公司”悄然注册成立,且星桐昆仑已经与化工园区的两家用气大户“蓝星安迪”和“江苏金桐化工”达成了供气协议,气站界桩已定,建站手续也在办理中。对于这两家用气大户,星桐昆仑志在必得。两家企业的经营权拉锯战也就此展开。

化工园此前由港华燃气项目公司负责供气,在南京中燃获得特许经营权后予以注销。据透露,被注销公司系化工园与港华燃气的合资公司,化工园握有17%股份。在此背景下,化工园区方面向南京中燃提出参股17%的要求,被南京中燃婉拒;化工园区复要求南京中燃以特价供气,再由其转供给园区企业,同样遭拒。

此后,化工园管委会以南京中燃无法保证园区企业用气需求、供气价格过高、影响招商引资为由,一直有意引入其他供气方,并限制中燃在化工园铺设管道。2009年9月,化工园与中石油的子公司昆仑燃气有限公司签订协议,合作经营园区天然气,开始引发化工园的供气矛盾。

在化工园区管委会的默许下,2012年3月,星桐昆仑在未办理任何行政审批手续的情况下,在南京中燃位于化工园的江北门站附件强行施工,和南京中燃发生激烈的现场冲突。南京中燃职工因此赴市政府集体上访。市住建委及市政府责令化工园尽速整改,立即停止对星桐公司违法经营燃气行为的支持与纵容,同时展开多次协调,但协调无果。双方最后诉诸法院,并引发全国各大媒体跟进报道。

陕西兴平特许经营权“一女二嫁”引发多诉讼

2000年6月,陕西省兴平市政府发出公告,就该市天然气项目对外招商引资,最后择优选择了重庆玉祥实业有限公司,并于2000年9月8日由兴平市政府委托兴平市住建局与玉祥公司签订了相关协议,兴平市政府以出让兴平市行政区内天然气经营权给玉祥公司作为投资回报的对价。经过十多年建设,玉祥公司已累计投资人民币1.5亿元,年输气能力超过2亿立方米。

但是,就是在此背景下,2009年,当地国有企业咸阳天然气有限公司开始进入兴平市,先后在兴平市的丰仪乡、西吴镇等多地铺设天然气管网。而这些区域,早在2000年就已经被兴平市划给玉祥公司进行天然气管网施工并经营。为此,为了争夺市场资源,两家公司发生多次对峙,甚至械斗,给当地的治安环境带来了诸多隐患。这不但引起了当地民众的关注,也引起了当地多家媒体的报道。

出现这种局面的原因是由于兴平市政府领导更换,现任领导对原有的合同予以否定,未经任何法定程序,就以兴平市人民政府兴政函9号文件的形式,将已经许可给玉祥公司经营区域中的部分区域又重复许可给“当地国企”咸阳公司,致使两家公司矛盾不断加剧。

2012年9月底,玉祥公司按照和兴平住建局签订的西吴镇气化工程目标责任书在西吴镇施工时,又遭到咸阳公司的阻挡,双方造成流血事件。

2012年12月,玉祥公司以兴平市政府及兴平市住建局不履行相关协议,侵犯了玉祥公司的合法权益为由,向公司注册所在地重庆市巴南区法院提起民事诉讼。重庆市巴南区法院一审判决双方签订的协议合法有效,玉祥公司享有在兴平市行政区域内独家经营天然气的权利。但是,兴平市住建局不服,上诉至重庆市第五中级法院,重庆市五中院维持一审判决。兴平市住建局再向重庆市高院提出再审,2014年4月29日,重庆市高院裁定,驳回再审申请。

二、案例背后的思考

从以上的三个案例可以看出,这些特许经营权纠纷的背后,都有当地政府那只“看得见的手”在干预市场。这些新进入市场的燃气公司,或是与政府下属投资公司合资,或是答应了政府某些领导的特殊要求。因此当地政府置此前的特许经营协议于不顾,以默许或是明示的方式支持后来者与原燃气经营者争夺特许经营权。原燃气经营者只能通过信访、诉讼乃至械斗的方式来保护自己的特许经营权,造成当地燃气市场的混乱局面。

这些燃气公司在新进入市场时,纷纷以“降低企业用气成本”、“增加气源保证”等作为幌子。而事实上,这大多是个幌子而已,以南京化工园为例,中石油的子公司昆仑燃气与南京中燃拿到的气价相同,作为昆仑燃气参股的合资公司,星桐昆仑不可能拿到比其母公司更低的气价,降低用气成本无从谈起;此外,星桐昆仑与南京中燃均为西气东输的用户,仍是准备采取转供方式向企业供气,还是同一个西气气源,增加气源保证必然落空。

事实上,诸如此类由地方政府邀请其他燃气商入驻引发的与原燃气经营者的特许经营权之争,最终损害的是地方政府利益。以杭州大江东产业集聚区的纷争为例,特许经营乱局将产生如下的严重危害:

极易造成重大安全事故和社会群体事件

杭燃集团在不了解大江东区域内燃气管道的建设、通气、运行情况下,极其盲目、野蛮的强行施工,不仅已经严重影响到杭州中燃正在运行、通气的燃气管道,而且极易造成供气管道破损漏气,从而危及用户的用气安全稳定性,更会影响大江东甚至萧山三十多万民众的生活用气,造成重大经济损失和社会负面影响。2013年青岛“11·22”输油管道爆炸事故,便是由于地下管网混乱导致轻质原油泄漏进入污水管道后引发连锁反应。燃气管道在未经交底的情况进行动工,极易破坏运行中的管道,造成燃气泄漏并引发爆炸事故。

此外,地方政府默许乃至明示将燃气特许经营权“一女二嫁”,极易导致两家燃气企业在燃气排管圈地时产生剧烈对抗,四川绵阳经开区双方对峙有人受伤并引发围堵公司办公楼,南京江北化工园区之争使得南京中燃职工赴市政府集体上访,陕西兴平的争执已经造成严重流血事件。这类市场的争夺带上了“街头混战”的局面,地方政府恐怕难辞其咎。杭州大江东的问题如果不能在法律和政策的框架下得到妥善解决,原始状态的决斗局面将不可避免。

严重影响当地政府的对外招商引资形象

作为杭州市政府派出机构,大江东管委会对既往早已存在并合法有效的特许经营协议是否尊重并诚信履行,不仅影响园区自身的招商引资工作,而且将直接关联杭州市乃至浙江省的对外招商引资形象。工业园区的竞争早已跳出优惠政策、劳动力成本、廉价土地的旧有模式,而更多体现为软实力的竞争。政府部门是否诚信履约便是最大的软实力和竞争力。

现在正值经济下行周期,民间固定资产投资增速已创记录新低,国家正在积极推行政府与社会资本合作模式。城镇燃气特许经营作为较早推行PPP模式的试点,是当地政府在PPP项目中能否诚信履约的最佳展示窗口。一直以来,由于缺少明确法律规范和完善法律救济,政府能否真正“按合同办事”是社会资本最大的担心,作为民营资本的大省,又正在创建国家清洁能源示范省的浙江,有必要妥善处理和解决燃气特许经营权问题,让海内外社会资本对浙江省PPP项目充满信心。

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